人工智能、量子信息等关键和新兴技术（简称“CETs”）已成为大国竞争的最前沿“主战场”。自2020年发布《关键和新兴技术国家战略》以来，美国通过多种举措落实CETs国家战略，以保持在全球技术领域的领先优势。美国政府对内通过“全政府战略”加强国家层面科技创新力量整合，加大研发投入，加强标准研制；对外与盟友及合作伙伴建立CETs专项对话机制，加强国际合作，施行尖端技术投资限制等，加大对CETs技术保护力度。我国应密切关注关键技术和新兴技术领域，加强创新，加快标准研制，深化国际合作，做好应对布局。
美国强化CETs战略的主要举措和最新进展
紧跟形势，发布CETs国家战略
2020年美国国务院发布《关键和新兴技术国家战略》，列出了关键和新兴技术名单、战略目标与主要行动。随后四年内，美国政府根据科技发展趋势和全球形势变化，由OSTP（白宫科技政策办公室）、NSTC（国家科学技术委员会）和NSC（国家安全委员会）牵头组建“关键和新兴技术快速行动小组”委员会，联合18个政府部门的专家，对名单进行了两次更新。
2022年2月，NSTC发布第二版名单。该版本名单对每一类技术之下的具体技术进行了细化，归为19大领域103项技术。2024年2月12日，NSTC发布第三版名单，明确了18项可能对美国国家安全产生重要影响的关键技术和新兴技术，其中包括人工智能、能源、量子信息科学等。2024年版名单在上一版基础上将技术大类从19个压缩到18个，细项技术则增至122项。
整体来看，美国对前沿技术认知趋向集中，先进计算、先进工程材料、先进制造、人工智能、生物技术、人机界面（人机交互）、通信和网络、量子信息、半导体和微电子、空间技术等连续入选。2024版名单更进一步聚焦大国竞争重点领域，在人工智能技术、数据和网络安全技术、下一代通信技术、无人系统与机器人技术、定位导航与定时技术、空间技术与系统等方面显著加强布局；新增的定位导航和授时技术大类中，包括了干扰、破坏与欺骗检测、算法分析、网络监控系统等细分技术，剑指全球军事指挥控制、态势感知的尖端能力。
重视CETs标准化，通过战略和路线图强化技术竞争力
为保障CETs领先，美国愈发重视技术标准的开发和制定，将维护技术标准主导权视为保护其国家利益和竞争优势的重要策略。美国在CETs标准化上采取了高强度的政府干预模式，以国家层面的战略彰显联邦政府在CETs标准研发和国际化中扮演更重要角色的决心。2023年5月美国联邦政府发布《关键和新兴技术国家标准战略》，该战略强调联邦政府对CETs国际标准的支持，以期提升美国在全球关键新兴技术创新和产业发展方面的竞争力。2024年7月26日，《关键和新兴技术国家标准战略》明确实施路线图，作为标准化战略实施的补充文件，该路线图强调通过8个方面的举措实现四大目标，即加强技术标准开发方面的投资、激励各类利益相关者参与标准活动、培养标准开发人才以及利用盟友和伙伴推进国际标准体系建设，着重解决制约美国标准国际化发展的关键问题，推动颠覆性技术领域标准研制开发。
重点布局欧洲和印太，建立CETs多双边对话合作机制
在欧洲，美国加强与欧洲传统盟友（如英国和欧盟）的战略合作。如2023年6月美英联合发布《二十一世纪美英经济伙伴关系大西洋宣言》，围绕名单所列技术领域建立双边合作关系，共同开展研究。2024年4月，美国-欧盟贸易和技术理事会发布联合声明，表示将在量子、半导体等多个CET领域继续开展合作。
此外，美国重点布局印太地区，发展与日本、韩国、印度、新加坡在CETs领域的合作。2023年1月、10月及12月，美国与印度、新加坡和韩国相继建立CETs领域专门的对话机制，合作范围包括人工智能、量子、生物技术和通信四大领域。美印合作突出太空技术和半导体，美新合作突出国防科技和数字经济，美韩合作突出电池、清洁能源和半导体。2024年3月，美国、印度和韩国在首尔举行首次三边技术对话，宣布加强在CETs领域的合作。2024年6月,在美印关键和新兴技术倡议（iCET）第二次会议上，双方表示已在关键技术领域的战略合作取得重大进展，未来工作重点将放在共同研发和生产上。2024年8月1日，美国与新加坡举行第二次CETs对话，围绕人工智能、数字经济与数据治理、生物技术、关键基础设施与技术供应链、国防创新、量子信息科学与技术六大领域开展合作。
美国加强CETs竞争力举措的特点分析
以国家战略为牵引，加强全面统筹，强化内外部协同
美国CETs名单编制由OSTP、NSTC、NSC协同推进，全面体现美国最高管理层的核心关注，四年以来对关键核心技术的识别从单个技术、局部识别和部署，走向技术簇的识别和全局化的战略部署，滚动更新并形成3份技术名单。
CETs名单已成为美国构建技术霸权的“指南针”。美国行政部门和机构在制定保障国家安全、保护敏感技术相关计划时，均将CETs名单作为重要参考依据。例如，美国国务院成立关键和新兴技术特使办公室，促进美与盟国、合作伙伴在CETs领域的战略竞争与协调；能源部成立关键和新兴技术办公室，加强美国在人工智能、生物技术、量子计算和半导体等领域的研究与应用；公民和移民服务局参考CETs名单进行国家利益豁免审查，以吸引相关技术领域的各国人才到美国开展研究。美国政府将国家安全化，强化与盟友合作，拉拢盟友和合作伙伴构建新的技术联盟，企图打造将我国排除在外的全球技术生态新体系。如美日、美韩、美印、美英等合作宣言纷纷强调“共同价值观”或“共同的国家利益”。NIST（美国国家标准与技术研究院）主导成立的QED-C（量子经济发展联盟）仅向“志同道合”的国家开放成员资格。美企联合日、韩及欧洲企业成立AI-RAN联盟，将我国企业排除在外。
高度重视构建技术标准，加大资金投入和国际合作力度
美国近年来愈发重视国际技术标准的制定权和规则主导权的争夺，主要体现在以下三点。一是不断加大CETs标准研制投入，2024年财年联邦政府基础和应用研究预算总额超过2100亿美元，为历史最高水平，NIST投入上千万美元资金支持CETs标准的国际化。二是政府机构积极落实《关键和新兴技术国家标准战略》，各部门协同推动技术标准开发。如美国国务院与FCC（联邦通信委员会）、NIST、NTIA（国家电信和信息管理局）以及能源部、交通部等其他联邦机构合作，支持包括人工智能与高性能计算、物联网、能源网等在内的多种新兴技术及平台的标准制定。三是消除参与国际标准制定的障碍。NSF（美国国家科学基金会）修订了提案、奖励政策和申请指南，明确鼓励研究人员参与国家或国际标准制定工作。2024年7月，美商务部修订《出口管理条例》，确保美企有效参与国际标准制定，不受出口管制及合规问题约束。
同时，美国持续开展技术标准外交，打造美国在国际标准制定中的领导地位和竞争力。如在通信领域，美国政府联合英、澳、日、加四国成立了新的全球电信联盟——GCOT，在电信供应链多样化和相关问题上开展合作；联合英、法、日、韩等10国发布6G无线通信系统研发的共同原则。在人工智能领域，2024年7月美国NIST发布《人工智能标准的全球参与计划》，推动全球人工智能技术标准的制定与实施、合作与协调以及信息共享等。
通过对外投资限制、加大出口管制力度，保护CETs领域优势
为保护美国在CETs领域的领先优势，美国政府在对外投资、出口管制、学术交流等方面推出限制措施。在投资限制方面，2023年8月美国政府签署行政令，设立对外投资审查机制。在出口管制方面，美国商务部数次升级出口管制政策，限制人工智能所需算力芯片出口到特定国家；2024年5月，美众议院外交事务委员会通过《加强海外关键出口限制国家框架法案》，旨在授权商务部对人工智能模型实施出口管制；2024年6月，美国财政部发布对外投资限制规则，将半导体领域的先进封装技术纳入限制范围，将人工智能领域一定算力规模以上的通用模型列入禁止投资之列。
未来，美国对关键技术保护和管控将日趋严格，对我国的相关限制亦将进一步收紧。在学术交流、人才交流方面不断加码，阻碍敏感领域人才交流合作。美国政府《关键和新兴技术国家标准战略》中明确提出，将重点保护包括学术界、重点实验室、具备高科技研发能力的企业在内的“国家安全创新基础”，以国家安全、知识产权保护等名义，限制研发人员的国际交流。美国制定的《加强海外关键出口限制国家框架法案》，限制我国留学生在美国从事人工智能相关工作。美国佛罗里达州已发布州法案，禁止“受关注国家”学生进入佛州公立大学学术实验室，除非获得州长理事会批准。
启示与建议
美国通过多种举措落实CETs国家战略，不断加强部门间协同、加大投入、加强国际合作、推动CETs标准的国际化，力图在CETs领域建立起全球领导力。我国应密切关注，积极应对，加大科技自主创新力度，加强国际合作，建立前沿科技领域技术标准领先优势。
一是推动技术产业自主创新能力。发挥新型举国体制优势，加快突破关键核心技术。发挥国家实验室、全国重点实验室等创新载体作用，加强基础共性技术供给。鼓励龙头企业牵头组建创新联合体，集聚“产学研用”资源，体系化推进重点领域技术攻关。
二是加快CETs标准研制。鼓励科研机构、龙头企业加强关键技术研发和标准研制。推进落实《新产业标准化领航工程实施方案（2023—2035年）》，推动我国在国际CETs标准领域占据有利地位，增强我国在国际标准制定中的话语权。
三是加强国际科技合作。与相关国家强化科技合作关系，鼓励科研机构开展学术交流和人才培养，推进CETs应用与普及，共同营造创新生态。
*本文刊载于《通信世界》
总第955期 2024年11月10日 第21期
原文标题《美国实施关键和新兴技术战略的主要举措、进展及特点分析》
